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雄安新区决策背景(上)

媒体:凤凰新闻  作者:唐驳虎
专业号:愚人愚说 2017/4/3 16:48:37

雄安新区终于公布了,引发了巨大的轰动。

虽然笔者看来这完全是瓜熟蒂落,但对大部分人而言,这一重大消息的确是从天而降,突如其来。

一番震撼之后,自然激发了大家的讨论热情。但连着看了十几篇各路人士的议论、传闻和想象,总觉得隔靴挠痒,缺乏有效信息。

笔者本来没打算撰文,不过既然手头有一些不一样的信息,清明假期有闲暇,就与各位凤凰新闻客户端的读者们分享与交流一二。

【1到底有何来由?】

很多人会讶异,疏解城市功能,为何一下跳过了北京自身及周边的诸多城镇,飞跃到100公里外的白洋淀边上?

可以说,这最早可以追溯到学术界的重大研究成果。

吴良镛,中国城市规划领域的扛鼎级人物,国家最高科学技术奖获得者(总数仅27人)。

2012年2月14日,吴良镛(左)与物理学家谢家麟荣获2011年度“国家最高科学技术奖”。

他几十年如一日不断地努力,做了好几期京津冀区域规划,提出了多中心的方案,就是要设法改变城市功能过度聚焦于北京市、聚焦于市中心的问题。

他认为,应该把首都功能向京津冀这一更为广大的领域来进行有机地疏散。

2013年9月,吴良镛主持院士团队完成了国家自然科学基金重点项目《京津冀地区城乡空间发展规划研究三期报告》。

在“共同构建多中心的城镇网络”蓝图中,《三期报告》描绘了首都地区多中心的政治文化功能空间框架,建议根据区位条件、资源禀赋,在三个空间层次合理有序地布置首都政治文化功能。

第一层次,北京六环路以内地区(半径15—30公里)为首都政治文化功能核心区;第二层次,北京六环外至环京高速(半径30—70公里)安排首都政治文化功能拓展区;第三层次,环京高速以外地区(半径80—100公里及部分300公里)为首都政治文化功能延伸区,为国家首都功能的发挥提供支撑和保障。

白洋淀这一地带就落在这第三层次内,在报告中除了和北戴河等地一起作为国家休养地之外,还成为了国家机构办公区外迁的三个候选地建议之一,开始引发学术界瞩目。

这三个候选地建议,与北京中心相距都在80-100公里左右。

其中一个建议地位于北京正东的天津宝坻、蓟县一带,但由于和北京的联系要穿越已成片开发的“北三县”特别是高密度的燕郊地区,更容易诱使连片发展、无序蔓延,最后又连成一体。

另一个建议地点位于北京西南的河北易县、涞水一带,但由于已抵太行山脚下,格局较为偏僻,偏居一隅,交通联络和辐射拓展单向化,并非上佳选择。

相比之下,设计在北京正南方,依托白洋淀、环境相对较有特色优势的南部选址,就脱颖而出,纳入有关政府部门的视野。

也正因如此,第二年3月,“保定被确定为政治副中心”的传闻突然冒出,引发一大群炒房族跑到保定疯狂扫货。现在一二线城市房价普涨,才刚刚带动这些人解套吧?

【2为什么要那么远】

除了选址令人讶异,很多人不解的还有,为何一定要定得那么远呢?

这方面,可以参考现代大城市规划中最重要的伦敦案例。

1944年,阿伯克隆比主持当时650万人的大伦敦规划时,在伦敦城市边界划出一条较宽的环形绿化带,以阻止城市的进一步蔓延。

在绿化带以外地区规划了8个新城,与市中心区相距30—60公里,每个卫星新城平均容纳5万人口的规模,希望能承载由市区疏散而来的部分人口及产业。

绿化隔离带的设计、卫星城的思路,也都体现在了1992和2004年两个版本的北京城市总规划当中。这就是当时设计的公路一环(现五环)及绿隔地带,和诸多五环外的边缘集团。

伦敦的实践当时就证明,在通勤范围内的小卫星城,难以抗拒主城区的巨大产业吸引,沦为纯粹睡城,形成一个钟摆式的巨量通勤交通,反而增加了交通压力。

北京的绿隔地带已经名存实亡,被城中村所占据。 城市版图已经扩张吞并了原先的边缘集团。

北京近30年来的发展也正是如此。

原本圈定的市区边界、公路一环收费高速公路已经成为城市快速路五环,生活在五环外的人口数量已经超过了五环内,绿隔地带的设计早已名存实亡。城市规模远远突破了规划者的预想范围。

到60年代中期,伦敦编制新的发展规划。利用三条主要对外快速交通干线,在交通干线远端,相距伦敦100公里左右的南安普顿—朴次茅斯等地建设具有“反磁力”作用的区域中心城市,才推动了大范围区域的平衡发展。

尽管经过了修正,大伦敦规划仍被誉为世界大都市区域规划的典范之作。

请注意这个思路。

通俗的说,面对强大的主城,弱小的新城不要太远,也不能太近,要拉开一定的距离,超越日常通勤的时空,才能避免沦为睡城的命运。

所以,规划设计学者们提出,国家教科文卫副中心、行政新城的选址不应位于京津发展轴线上,而应在北京通勤都市圈以外的河北腹地。

在北京市域外的更大范围进行新城布局,这样才能有利于北京功能疏解,抗衡京津城市引力、带动冀中南地区、促进京津冀均衡发展。

另外值得注意的是,西方的低人口密度是人口高度密集的东方难以想象的,伦敦核心地区之外不过2公里,就是低层的联排别墅区。

【3京津冀的多中心新布局】

因此,现有京内的诸多边缘集团、卫星城,乃至环京一圈的北三县、廊坊、固安、涿州乃至天津武清等地均不适宜作为全新的大型新城的考虑范围。

像白洋淀地区,距京100公里,不远不近,正处于便于联系、但难以通勤的距离位置上,就不宜继续一圈圈被动的围着北京摊大饼了。

正如文件描述的那样——“区位优势明显、交通便捷通畅、生态环境优良、资源环境承载能力较强,现有开发程度较低,发展空间充裕,具备高起点高标准开发建设的基本条件。”

而把新城建设成为一个真正具有“反磁力吸引”作用的中心。就是一定要有吸引力,打造交通更便捷、功能更完善、经济更繁荣、生态更美好的新区。

只有这样,企业才愿意去,人才才愿意去,也才能疏解主城区的功能,减轻主城区的压力;同时,在更大的地域范围内解决经济、人口和城市的合理均衡发展问题。

区域经济学和国际经验表明,现代化的首都圈/城市群,不仅要有现代化首都/核心城市,而且要有与其配套的现代化周边地区。

2001年,吴良镛主持完成的《京津冀规划一期报告》,就把京津冀描绘为“发达的中心城市,落后的腹地”。时隔多年,这一状态未见改观,反呈扩大趋势。也就是所谓的“环京津贫困带”。

发展落差的不断扩大,既不利于解决京津两大核心城市由于人口和产业聚焦带来的资源环境问题,也使得河北省在承接产业转移、接受经济辐射方面存在明显的困难。

吴良镛带领的清华大学建筑学院团队提出,北京中心城区是国家的主要核心之外,其他的一些部分就不必都在中心城区里。

理想状态是形成一个以大城市为核心,多中心网络化的城市群,既有节点,又有网络,节点有大小、有等级,通过空间交通相联系,每一个节点应该形成自己的位置、主要功能。

这些思路被高层采纳,也就是今天的京津冀规划乃至雄安新区总体格局。

【4历史回归的新三角】

就像要雄安新区对标深圳、浦东,并非仅仅是一种纯粹的政治待遇,实质是京津冀要对标珠三角与长三角乃至世界级城市群。

长三角有上海、南京、杭州、苏州、无锡、宁波六大中心,珠三角也有广州、深圳、香港、东莞、佛山、珠海六大中心,彼此之间既竞争也合作,错位协调发展,城市的资源、功能并没那么集中。

而长三角、珠三角区域的诸多次级县、镇级别的繁荣发展节点就更多了,星罗棋布、蔚为大观,这才是中国这艘巨轮的两大超级发展引擎。

而在京津冀地区,只有北京这一个单一中心,集聚了政治、文化、金融、商贸、科技、教育、医疗、交通等几乎所有的核心功能,占据着所有产业链甚至水源的顶端。

而除了在天津有一些现代工业,在唐山有一些低端一些的工业之外,河北的广大地区可谓是除了耕作农业一无所有,只是在这些年随着基建大发展,搞出了重污染的民营钢铁产业而已。

北京的资源集聚程度不仅局限在京津冀,而在全国。这种极端的架构,显然只能使得本地区乃至全国的大量优质人力资源纷纷涌入北京,导致大城市病日益严重,甚至已病成了目前的病入膏肓。

正因如此,京津冀协同发展规划是在整个京津冀视角,乃至整个环渤海地区进行的战略布局。

而京津保地区率先联动发展,又是发展纲要中明确提出的要求。

在经济地位、公共服务水平、产业结构上,建造一个高水平的新城,形成新的人口聚集效应,释放北京压力。同时,为河北注入全新的高端产业,驱动河北省的发展,撑起京津冀的腹地,是非常之必要的。

打开地图,大家会发现,雄安新区正好位于京津冀三地的地理中心,北京-天津-雄安之间,正好构成一个等边三角形。

其实,这就是历史上的京津保三角。在清朝很长的一段时间中,保定是直隶总督所在地,天津是经济发达的北方商品集散地、开埠通商港口,从而构成了双中心乃至三中心格局。

从明代中叶开始,打通了从保定至天津的内河航道,“舟楫遄行、商贾云集”,历数百年不衰。尤其1860年后,天津开埠通商,更是繁荣一时。

可见,未来京津冀地区将再现这种北京-天津-保定(雄安)的三角关系。

【5如何理解“千年大计”?】

另外,非常罕见的“千年大计”的气度超越了“百年大计”,也引发人们的瞩目热议。

有人这般解读,938年辽太宗将幽州(今北京西南的广安门一带)定为“南京幽都府”;1012年,改南京幽都府为燕京析津府,为五京(上京临潢府、东京辽阳府、南京幽都府、中京大定府、西京大同府)之一,陪都中最大,距今恰好是千年历史。

如果从1153年4月21日海陵王完颜亮迁都中都,北京第一次成为半个中国的统治中心算起,定都史是864年。并由此这般推论,“新千年迁都成为可能”云云。

笔者觉得,这般抠年份算日子,未免有些太掉书袋了一点,应当从更宏观的角度来看待历史的变迁。

以黄河中下游为中心的北方地区,是中华文明的主要发祥地。国家的产生,物质文明和精神文明的拓展,都源自这片肥沃的土地。

在中国古代,北方长期是政治中心和军事、经济重心。但随着资源的破坏、战乱的屠戮,北方每经一次动荡,积累的社会财富便焚荡一空。

从魏晋南北朝衣冠南渡开始,尤其唐安史之乱以后,北方经济重心地位受到挑战,经藩镇割据、军阀混战、辽夏侵扰300多年相峙和反复,直到北宋灭亡,终于完成了人口、经济和文化南移的历史进程(但桑蚕丝织业的南移直到明中后期才完成)。

北方历史上的衰落也伴随着生态环境的毁灭

以1127年宋室南渡为标志,中国的经济重心正式迁移至东南地区。也即由黄河中下游地区转移到完成了开发阶段的长江中下游地区,这也是中国地理格局最大的一次划时代的转折。

由元及明至清,北方社会经济发展由缓慢而变为衰退,由绝对优势转为相对优势,由相对落后转为绝对落后。

江南成为富饶、繁荣、发达的代名词。现今以上海、杭州、南京为代表的“长三角”经济发展龙头,就是历史的延续。

但从大一统帝国的政治考虑,行政首都必须要设在经济上衰落、军事上受威胁的北方,才能在地理结构上支撑起国家的半片河山,即所谓“天子守国门”。

(一个可堪类比的最近例子,就是哈萨克斯坦的首都从南部阿拉木图迁移至北部半沙漠草原的阿斯塔纳)

而到了现代乃至当代,地理条件更好的南方沿海地带发展速度更是快于北方。

像深圳和浦东开发,就有力推动了珠三角、长三角地区发展,现在的珠三角、长三角地区已经发展成为初步现代化的准发达地区。

北方原本就缺乏原生的现代产业。根本的经济发动机是中央政府自身。从国家总体区域看,解决南北均衡问题,是优化区域发展的需要。

而其中的重要抓手,就是面向未来打造新的首都经济圈,需要京津冀的整体发展,带动北方腹地经济,连接南北经济版图,均衡全国布局。

从在现代条件下稳定和发展地处北方的首都圈这个角度,可能更好的理解“千年大计”的视野。

说完了宏观角度,下篇将转入具体而微的操作视野,谈一谈雄安新区的白洋淀、交通联络、功能定位和未来预估吧。

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